80、如何构建国土空间开发保护制度?

  习近平总书记在党的十九大报告中指出:“构建国土空间开发保护制度”。这是遵循自然规律、有效防止在开发利用自然方面走弯路的重大举措。

  构建国土空间开发保护制度,要按照人口资源环境相均衡,生产空间、生活空间、生态空间三大功能空间科学布局,经济效益、社会效益、生态效益三类效益有机统一的原则,以法律为依据,以空间规划为基础,以用途管制和市场化机制为手段,严格控制国土空间开发强度,调整优化空间结构,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,给自然留下更多修复空间,给农业留下更多良田,给子孙留下天蓝、地绿、水净的美好家园。重点要注意以下3个方面。

  第一,完善主体功能区配套政策。实施主体功能区战略,是解决我国国土空间开发中存在问题的根本途径,是促进区域协调发展、实现人口与经济合理分布并与资源环境承载能力相适应的有效途径,有助于提高资源利用率、实现可持续发展。要坚定做好全国主体功能区规划实施工作,加快构建“两横三纵’’为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局等科学合理的国土空间开发三大战略格局。要建立健全政策体系,特别是针对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类不同主体功能区,形成差别化的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策和绩效考核评价体系,推动各地区按照主休功能定位发展,构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐共生的区域发展格局。

  笫二,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。建立国家公园体制是党的十八屈三中全会提出的重大改革举措,是我国生态文明制度建设的重要内容。国家公园体制以保障国家生态安全为根本目的,以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所布、全民共享、世代相承为目标,以具有国家代表性和典型性的大面积自然生态系统和自然遗产为基本保护对象,将国家公园确定为属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实现最严格的保护。这是对现有分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等禁止开发区域的体制进行整合,实行统一有效的管理和保护,是包括自然保护区在内的各类保护区统一协调的自然保护地体系,而不是脱离现有自然保护区等另搞一套。国家公园建立后,相关区域内一律不再保留或设立其他类型自然保护区。目前,已经正式批准开展试点建设的国家公园有三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园、祁连山国家公园等。

  第三,建立空间治理体系。这是党的十八届五中全会提出推动绿色发展的重要任务。空间治理体系是用于国土空间规划、建设使用、保护理等的一整套体制机制和政策法律法规安排。建立空间治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。长期以来,我国对经济、人口、资源环境治理主要按行业、产业、领域等进行,缺少系统性的空间治理;过多考虑经济发展、产业布局、土地资源使用,缺乏或较少考虑人的生活质量和生态环境状况,存在空间不协调、不匹配甚至冲突的矛盾,导致不少地区出现人口、经济与资源环境之间严重失衡。为解决空间治理缺位问题,国家已开展大量基础性试点工作,如在市县级层面推进空间规划改革试点、编制自然资源资产负债表试点、领导干部自然资源资产离任审计试点,出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等。通过多方试点和积累经验,逐步建立健全相关制度和政策,最终将形成以市县级行政区为单元,由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。